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연구활동

정책세미나-가자, 선진국으로!-정치선진화의 과제
관리자 2009-12-24 7,040
헌정회 정책포럼 2009. 9.28 가자, 선진국으로!-정치선진화의 과제 (선진화된 정치 改憲해야 가능하다) 金炯旿 국회의장 최근 국회상황과 관해서 정계 선배님들께 송구스럽고 죄송스럽고 민망하다는 말씀을 드릴 수밖에 없는 사정입니다. 피땀으로 목숨을 걸면서 자유민주주의와 민주 의정을 위해서 애써 오셨던 선배님들 앞에 세계적인 수준의 대한민국 국회 운영 모습을 보이지는 못할망정 후진국에서조차도 웃음거리가 된 모습은 정말 이번으로 마지막이 되도록 해야겠습니다. 이제 우리 국회는 겪을 것 다 겪었고 보여줄 것 다 보여주었습니다. 더 이상 무엇을 국민에게 보여줘서 실망시킬 수 있겠습니까. 국회의장인 저부터 반성하겠습니다. 다시는 이런 일이 없도록 해야 되겠습니다. 국회의 모습을 생각하면서 작년, 금년 참 많은 생각을 했습니다. 물론 제가 취임 일성으로 개헌을 부르짖고 또 국회의 제도 개선을 하겠다는 약속을 해서 두 자문기구를 국회의장 직속으로 만들었습니다. 정말 우리 국회가 선진 국회가 되기 위해서는 제도 운영을 선진화해야 됩니다. 우물 안 개구리 식으로 우리만 바라볼 것이 아니라, 선진국회 미국, 영국, 독일 등 유럽 국회가 운영되는 모습을 우리도 해야겠다고 해서 제도운영위원회를 만들고 또 지난 22년간 이 나라의 민주화를 위해서 또 단임제를 정착시키기 위해서, 직선제대통령을 만들기 위해서 훌륭하게 작동하던 헌법을 이제는 21세기 글로벌시대에 맞지 않은 부분은 과감히 개정을 해야 할 시대적 필요성을 느껴 개헌을 추진하게 되었습니다. 그런데 작년 연말연시를 거치면서 대한민국의 정치 사회의 중심인 우리 국회가 보여준 모습을 보면서 개헌이 절대적으로 필요하다는 것을 새삼 절감하게 되었습니다. 그리고 이번에 개헌을 하지 못하면 기회는 다시없을 것 같습니다. 또 설사 개헌이 된다 하더라도 아주 급조되거나 아니면 정략적이거나 아니면 또는 권력에 의한 개헌이 될 수밖에 없는 시점입니다. 그래서 이 시점, 18대 국회 상반기라는 이 시기가 절체절명의 기회입니다. 이 시기를 놓치면 안 되겠다는 확신에 확신을 가지게 되었습니다. 그리고 지난 연말연시에 보여준 국회의 무력충돌 양상을 보면서 또 한번 느꼈습니다. 국회가 모든 여론의 용광로처럼 해소시키는 수렴하는 그런 기능이 되는 것이 아니고 여론의 각축장이 돼 버린 이런 국회가 된 것의 근본 원인이 어디 있겠는가 여러 가지로 생각해 봤습니다. 그 이유 중의 하나는 18대 국회가 정권 교체되었다는 것을 무시할 수 없습니다. 권력이 교체되었기 때문에 아직 권력의 안정적 작동원리가 제대로 작동되지도 않았다는 것입니다. 특히 야에서 여로 권력이 이동되면서 소위 이른바 진보개혁 세력에서 보수안정 세력으로 되었기 때문에 더 충돌이 급할 수밖에 없었습니다. 그리고 두 번째 그 변화로 대통령 선거가 역대 가장 많은 표 수 차이로 되었습니다. 국회의원 선거도 압도적으로 한나라당이 당선되었습니다. 한나라당에서 떨어져 나온 범한나라세력을 합하면 거의 2/3선에 육박할 정도로 압도적인 권력 변화가 있었습니다. 수도권에서 엄청난 한나라당 국회의원이 당선되었습니다. 서울만 하더라도 48개 선거구중 40개 선거구에서 한나라당이 획득했습니다. 이것은 1948년 첫 선거 이래 처음으로 서울에서 여당이, 한 정당이 압승한 최초의 기록이었습니다. 엄청난 권력의 변화가 왔습니다. 10년의 세력 교체가 일어나면서 엄청난 변화가 일어났습니다. 그런데 이것도 다시 따져보면 한나라당과 야당인 민주당이 이런 정치 파장에 책임이 있습니다. 왜냐하면 한나라당은 지난 10년간 정권 교체에 모든 중심(핵심)을 잡았던 것이지, 정권을 잡고 나면 권력을 어떻게 안정적으로 유지하느냐 하는 것에 대해서는 별로 생각이 없었습니다. 다시 말하면 야당이었던 한나라당이 여당이 되었지만, 여당이었던 야당을 어떻게 국정 파트너로 국회에서 이끌어가야 하겠다는 깊은 생각이 부족했다는 것입니다. 그래서 국회가 충돌 양상을 빚었습니다. 야당은 또 10년 동안 여당으로 있다가 졸지에 야당으로 되면서 그것도 엄청나게 적은 의석(여당에 비해)을 차지했습니다. 그래서 타협(대화)으로 하다가는 야당은 얻을 것이 아무것도 없는 것이 아닌가 하는 생각 때문에 강력한 저항만이, 반대도 철저한 반대를 해야 뭔가 이루어질 수 있다는 강박관념에 사로잡히게 되었습니다. 그래서 18대 초반의 국회가 격돌하는 양상을 보일 수밖에 없었다고 생각합니다. 그런데 저는 지난 연말연시에 의장실은 물론 본회의장도 점거당하고 의장 공관까지 수차례 면회를 빙자해서 점거하려는 기도 때문에 호텔에서 잠을 자면서 여러 가지 생각을 해봤습니다. 결론은 대한민국 헌법의 탓이 아닌가 합니다. 우리 선배님들이 다 이런 헌법 하에서 국회의원을 지내셨기에 다 아시겠지만, 대한민국 헌법은 6.10 민주항쟁이라는 특별한 상황에 의해서 만들어진 국민적 헌법이었습니다. 그러나 이 헌법이 직선제와 단임제를 관철해 민주주의에로 한 발짝 앞섰지만은 5년 단임제라는 대통령에게 정권을 주는 이런 독특한 형태로 세계 어떤 나라 헌법과도 다른 권력구조를 갖게 되었기 때문에 한 표라도 많이 가지고 대통령에 당선되면 권력 집행에 있어서는 거의 전권을 행사할 수가 있습니다. 한 표라도 적어서 대통령에 당선되지 못하면 권력에 참여하는 길이 원천적으로 아무것도 보장받을 수 없게 되는 것입니다. 이것이 5년 단임제의 특징이자 치명적인 약점입니다. 물론 국민들이 압도적인 단임제와 직선제의 여망을 받들기는 했습니다마는 이것을 시행하는 과정에서 이런 문제가 나오다 보니까 야당이 권력에 참여할 수 있는 유일한 길은 국회뿐입니다. 그 국회에 입법권도 의석수에 비례해 차지할 수밖에 없기 때문에 야당으로서는 강력히 저항할 수밖에 없습니다. 5년 후를 노릴 수밖에 없는 유일한 근거지가 국회였기 때문에 국회를 무대로 대화와 타협보다는 투쟁 쪽에 방향을 선택하게 됩니다. 여당은 또 압도적인 다수로 과반을 훨씬 넘는 압도적인 다수가 되었는데, 야당 요구만 들어줄 수가 있느냐. 야당에만 끌려만 다니는 그런 무기력한 모습만 보여줄 수가 있느냐, 국민이 뽑아준 여망에 부응하지 못한다는 이런 생각을 하기 때문에 여야가 대화와 타협 보다는 충돌의 양상을 보여 왔던 것입니다. 요약해서 5년 단임제하의 권력투쟁의 최전방이요, 최 전초선이 국회라는 무대가 돼 버렸다는 것입니다. 거기다가 이것을 조정할 수 있는 권위나 카리스마가 사라진 것이 현대정치의 특징입니다. 우리가 흔히 ‘3김 시대’라고 얘기하는데, 카리스마와 보스정치 시대가 사라졌습니다. 그래서 나가는 방향을 뒤로 돌리거나 중지시키거나 새로운 타협안을 모색할 수 있는 결단을 내릴 지도력이 부재해져 버렸습니다. 다시 옛날로는 돌아갈 수가 없습니다. 이제 민주적 리더십이 새로운 구조 속에서 창출되어야 하는 이런 절박한 상황에 있는데, 아직까지 우리는 민주적 리더십을 실질적으로 구현해 내지를 못하고 있습니다. 20여 년 전에 우리는 민주화 헌법을 만들어 냈습니다. 그래서 이제는 민주주의 절차에 따라 대화하고 타협하고 토론하고 절충하고 하는 미덕이 되어야 하고 그것이 신장되어야 하는 데도 불구하고 아직도 국회를 비롯한 정치권의 모습은 민주화 투쟁기간에 있었던 투쟁적인 방식에 젖어있기 때문에 우리가 한치 앞을 못 나가고 있습니다. 그래서 결국 이것을 끊는 것이 무엇일까 라는 생각에 이르렀습니다. 국가의 근본법인 헌법을 고치지 않고서는 우리의 민주주의가 국민이 여망하는 수준으로 또, 우리의 경제력에 맞는 수준으로 이끌어 갈 수 없다는 결론에 도달했습니다. 내년에는 G20정상회의가 대한민국에서 열리게 됩니다. 내년은 기억하기도 싫은 한일합방 100년째 되는 해입니다. 일본 식민지가 된 100년 전에 그리고 100년 만에 세계 최선진국회의를 대한민국에서 개최하게 되는 역사적인 감격에 맞추어서 대한민국의 정치가 G20 수준 정도로 우리가 목표를 해야 하는 것 아닌가 합니다. 지금 이 자리에 계신 우리 선배 의원님들도 대부분 다 그렇고 지금 현재 국회의원 배지를 달고 있는 국회의원들도 대부분 다 그렇습니다만 대한민국 국회의원 한 사람 한 사람의 자질과 능력, 이력, 경력은 세계적인 수준입니다. 어디에 내놔도 부끄럽지 않습니다. 여기에 계신 선배 의원들 한 분 한분이나 현역 의원들이나 다 그렇습니다. 그런데 왜 국회라는 데가 이 능력을 발휘하지 못하느냐 그것은 바로 말씀드린 단임제가 안고 있는 그런 권력 투쟁 양상을 국회가 그대로 반영하고 있기 때문입니다. 현재의 정치는 앞서 말씀드린 ‘보스정치’ ‘카리스마정치’가 사라지다 보니 지금은 소수의 강경파가 주도해 버리는 그런 정치가 돼버렸습니다. 우리는 제3공화국의 헌법, 박정희 헌법 시절부터 정당의 발전을 줄기차게 구현해 왔습니다. 그 결과 지금 정당은 많이 발전을 했습니다. 발전을 하다 보니까 국회를 압도해 버리고 국회의원의 생각과 행동조차도 정당에서 좌지우지해 버렸습니다. 지금 이 시점에서는 정당의 발전이 중요한 것이 아니고 정당의 민주화가 매우 중요한 과제가 되어야 합니다. 이제 정당은 발전할 만큼 발전되었습니다. 공산주의 국가가 아닌 나라에서 대한민국의 정당들, 여당이든 야당이든 이만큼 조직적이고 광범위하고 많은 당원을 이끌고 있으면서 획일적으로 이끌어 가고 있는 정당은 드뭅니다. 과연 몇 나라나 될까요. 미국의 정당이나 의회주의를 하고 있는, 내각제를 하고 있는 유럽의 정당은 훨씬 미국의 정당보다 강하긴 하지만, 한국정당같이 이렇게까지는 하지를 않습니다. 국회의원 한 사람 한 사람이 이른바 헌법기관이라고 합니다. 저는 종종 저를 포함해서 동료의원들이 자문자답을 하고 있습니다. 과연 나는, 과연 우리는, 과연 여러분들은 헌법기관으로서의 책임과 권한을 얼마만큼 자신의 양심과 양식에 입각해서 독자적으로 행동하고 판단하고 있는가? 정당의 지시에 따라서 앞으로 갔다가 뒤로 가는 그런 행태를 반복하고 있는 것은 아닌가 하는 것입니다. 대한민국의 정치의 틀을 바꾸지 않으면, 즉 권력 구조의 헌법을 바꾸지 않으면 이 능력 있고 유능한 국회의원들이 여전히 정당의 하수인격으로 전락하고 말 수밖에 없는 이런 상황입니다. 그래서 이 권력구조를 바꾸기 위해선 개헌을 할 수밖에 없다 하는 것입니다. 물론 헌법을 바꿀 때에는 권력구조만 바꾼다고 되는 것은 아니겠지요. 여러 가지를 고려하여야겠지요. 그러나 권력구조 문제는 그것이 미국식의 4년제 대통령 중임제로 가든 유럽의 내각제나 분권형 대통령제로 가든 어떤 것으로 가든지 3권의 분립이 보다 엄격하고 철저해 지고 책임정치가 이루어져야 합니다. 여기에 관해서 보다 몇 가지 반대 의견을 제시하는 분이 있기 때문에 답변 겸해서 말씀드리는 것으로 제 의견을 끝내는 것으로 하려 합니다. 정치가 잘못되는 것을 제도 탓만 하고 있느냐, 운용만 잘하면 되지 않느냐 하는 분들이 있습니다. 맞는 말씀입니다. 제도보다도 법보다도 운용만 잘하면 됩니다. 그런데 우리가 1987년 헌법 하에서 직선 대통령만 5번을 뽑았습니다. 4분의 대통령이 대통령 직을 마쳤습니다. 4분 대통령 가운데 2분은 감옥에 갔습니다. 2분의 자식이 재임 중 구속 되었습니다. 한 분은 물러난 지 1년이 안 되어서 졸지에 자살을 했습니다. 그 분들 어느 분 한 분 한 분이 국회에서 대통령 선서를 할 적에 ‘나는 형편없는 대통령이 되겠다’ ‘나는 재임 중 감옥에 가겠다’ ‘나는 자식을 감옥에 넣겠다’ 이런 생각을 하신 분이 한 분이라도 계실까요. 아마도 1분1초도 그런 생각을 하질 않았을 겁니다. 그분 들은 '역사에 남는 대통령이 되겠다'는 또는 '국민들로부터 추앙받는 대통령'이 되길 다 바랐을 겁니다. 그분들 중에 정치 9단이 2분이 계십니다. 30년 민주화 운동을 진두지휘 하면서 모진 세월을 살아남았을 뿐만 아니라, 국민의 추앙을 받은 분들입니다. 현재 저를 포함해서 현역 정치인들 중에서 그런 분들의 능력과 카리스마를 낼만한 사람이 누가 있습니까? 그분들은 정치를 잘 하려고 했습니다. 그러나 제도 때문에 근본적인 약점이 있었다는 것을 우리는 이제 냉정히 생각해야 될 때가 되었습니다. 그래서 제도보다도 운용이 더 중요하다고 하는 말씀, 저는 긍정을 하면서도 그러나 이 제도는 모든 역대 대통령들이 실패한 제도였기 때문에 이제 더 이상 우리가 고치는 것을 머뭇거려서는 안 된다, 망설여서는 안 된다 하는 겁니다. 그럼 왜 18대 전반기에 꼭 해야 하느냐는 말씀들을 합니다. 나중에 천천히 해도 되지 않느냐고 하지만, 천천히 해도 잘만 하면 되지요. 그런데 저는 분명히 이명박 대통령이 5년 단임제 직선 대통령으로는 마지막 대통령이 돼야 한다는 소신과 신념을 일찍부터 해 왔습니다. 그런데 금년에는 10월 하순에 있는 보궐선거 이외에는 선거가 없습니다. 그래서 사실 금년 초부터 개헌 작업이 추진되기를 정말 간절히 바래왔습니다. 숲을 바라봐야 할 우리 정치권이 나무만 보고 있기 때문에 제대로 일하지 못한 데 대해서 정말 저를 비롯해서 안타까움을 금치 못합니다. 내년 6월 지자체 선거까지는 큰 일이 없기 때문에, 저는 내년 상반기 6월까지 하면 당리당략이나 정략적이거나 권력에 앞장서는 개헌이 아닌, 국민과 국회에 의해서 처음으로 21세기 비전과 오늘의 문제를 극복하는 제대로 된 헌법을 만들 수 있다는 생각을 갖습니다. 그 이후에도 못할 것은 없습니다마는 정치 사정이 굉장히 급박하게 돌아가지 않을까 합니다. 그래서 지금이라도 바로 착수에 들어가야 한다는 것입니다. 이제 추석이 끝나자마자 곧 국정감사가 있습니다. 국정감사가 끝나자마자 국회에서 개헌특위가 구성되기를 다시 한번 현 정치권에 요청합니다. 또 이런 말씀을 하십니다. 헌법 개정은 블랙홀과 같다. 모든 것을 빨아들이는데 이것을 하면 다른 것은 아무것도 하지 못하는 것 아니냐. 그런 측면이 있습니다. 준비 안 된 개헌을 하다가는 그렇게 되는 측면이 있습니다. 그러나 이미 국회의장 자문기구로 1년간 준비를 해왔습니다. 이미 보고서가 제출되었습니다. 보고서대로 하라는 뜻은 아니지만, 훌륭한 참고 자료가 될 것이기 때문에 그런 혼란은 없을 것입니다. 대한민국의 국가 단위가 G20 의장국으로까지 성장할 단위로 커졌는데, 한 문제에 매몰돼 가지고 다른 것을 못 볼 정도로 되면 그건 우리 자체가 문제가 있는 것이지요. 이것도 하면서 저것도 해야 합니다. 이 말씀은 지금 민생이 시급한데 개헌을 하느냐 하는데 답변을 아울러 드립니다. 한 가지만 질주해야 할 정도로 그렇게 우리가 나약하지도 단순하지도 않다는 것입니다. 그리고 개헌은 대통령의 레임덕을 재촉하지 않느냐는 이야기도 있습니다. 지금 5년 단임제는 그동안의 레임덕 기간을 빨리빨리 당겨왔습니다. 왜냐하면 5년 단임제는 우리 뇌리에 박히고 난 뒤부터는 5년 밖에 안 하기 때문에 처음에는 레이덕 기간이 1년 정도, 그다음에는 1년 반 정도, 그다음에는 2년 되고 그 다음에는 2년 반 정도 되고…. 이런 식으로 자꾸 늘어났습니다. 오히려 레임덕이란 것은 단임제든 아니든 피할 수 없는 구조이긴 합니다마는 개헌을 함으로써 레임덕 기간을 오히려 늦추고 안정적인 국정운영을 할 수 있게 됩니다. 아무튼 지난 22년간 훌륭히 수행해 왔던 이 헌법을 이제는 새로운 시대를 향해서 그리고 미래를 향해서 우리의 정치구도의 얽혀 있는 모습을 해소하기 위해서라도 고쳐야 할 적기 적시의 기회를 맞이했다고 믿습니다. 다행히 헌정회에서도 개헌과 헌법에 관해서 연구하고 준비하는 의지를 보여주셔서 감사를 드립니다. 저는 국회의장까지 하고 있는 사람입니다. 청와대도 있어 보고, 총리실에도 있어 보고, 현역정치 20년, 정치에 종사했던 공무원으로서 10년, 30년을 정치가 명멸하는 과정을 보았습니다. 권력이 얼마나 냉혹하며 동시에 허망한지도 다 보았던 사람입니다. 이제 우리 후진들을 위해서, 나라의 반듯한 미래를 위해서, 새로운 헌법을 통해서 물려줘야 하겠습니다. 그것이 저의 소명이자 마지막 사명이라고 생각합니다. 선배님들이 피눈물로써 지켜왔던 대한민국의 민주주의가 새로운 헌법을 통해 꽃피는 시기를 맞이하기 위해서 더욱 노력하겠다는 말씀을 드리면서 저의 결론을 맺겠습니다. 憲政
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